«Las Agendas Urbanas y la metodología de la AUE como oportunidad única enfrentarse al gran reto de la revitalización y regeneración de la ciudad existente»
De los dos parámetros que conforman el Objetivo Estratégico 2 de la Agenda Urbana Española voy a centrarme en la revitalización de la ciudad existente y dentro del mismo en su objetivo específico 2.5. Impulsar la regeneración urbana.
Comencemos disruptivamente y asomemos la cabeza fuera de nuestras fronteras ahora que comienzan las vacaciones. La idea de revitalización -dar vida a alguien moribundo- o de regeneración urbana -recuperar algo en declive- puede comportar políticas públicas, a nuestros ojos, inverosímiles, pero a los de nuestros vecinos franceses muy reales.
El debate de la revitalización y la regeneración urbana en Francia, ha partido tradicionalmente de dos axiomas.
La que, en nuestra Agenda Urbana calificamos como revitalización (de barrios preferentemente, de ciudades, de pueblos abandonados) se enfocó desde finales de los años sesenta a través de la denominada “politique de la ville” (Lora-Tamayo “Participación en Francia” 2018) de la que hablé en otro momento) y consistió, básicamente en la articulación de procesos de ingeniería social participativa orientados a la inclusión y mejora de la calidad de vida de la personas en las periferias francesas, masivos barrios sociales (HLM) construidos en la posguerra y que a la vista de los acontecimientos producidos en las últimas décadas tuvieron escaso éxito.
Por otra parte y quizás como consecuencia del fracaso social de las políticas de participación, de la politique de la ville, desde una perspectiva urbanístico-edilicia se plantea el debate de la “regeneración” muy a la francesa, (Las políticas de demolición masiva no son nuevas en Francia, la segunda mitad del siglo XIX francés se caracteriza por el fenómeno Haussmanizador, demolición para la renovación urbana) y muy radicalmente, por cuanto, el punto de arranque de la discusión política, traducida posteriormente en medidas legislativas y planes concretos era: ¿Hay que demoler barrios para “revitalizar” o para reconstruir? Y la respuesta, de nuestros vecinos, ha sido en muchos casos afirmativa.
¿Sería esta acción posible en España en el marco de la Agenda Urbana Española? ¿Puede la revitalización/regeneración comportar la demolición de la ciudad existente? ¿Estamos “tan mal” como para que sea necesario demoler un barrio entero?¿Tenemos medios jurídicos y/o financieros que lo permiten?
Creo que salvo casos muy excepcionales de desastres naturales, el caso del volcán de la Palma, inundaciones o riadas masivas que provoquen la ruina técnica (algo así como el siniestro total de un edificio o de un barrio completo)… nuestro modelo urbanístico no prevé esta posibilidad, sobre todo, seamos realistas, porque al igual que en el siglo XIX , no hay dinero para expropiar masivamente, y por otra parte aunque la valoración sea muy maniquea y generalista, nuestro parque inmobiliario no está desde luego tan denostado como el francés, y es que alguna ventaja ha de tener ese país de propietarios (Arrese dixit) que se creó en el desarrollismo del régimen anterior.
Así pues, descartando la demolición como posibilidad para la regeneración. ¿De qué otros medios técnicos, jurídicos, económicos nos podemos valer en España para “revitalizar”, término precioso pero poco jurídico y concreto y/o regenerar la ciudad existente?
La Agenda Urbana Española destaca la regeneración urbana también es clave en este objetivo estratégico señalando la necesidad de localizar áreas que permitan aplicar políticas integrales de intervención físico-espacial, social, económica y
medioambiental. Es lo que en el seno de la Unión Europea se conoce como regeneración urbana integrada. Además, el establecimiento y el mantenimiento en el tiempo de unas condiciones adecuadas de habitabilidad, tanto en la edificación, como en la vivienda, requieren el uso de recursos diversos y un amplio abanico de actuaciones, tanto públicas, como privadas. Alcanzar los ODS y dar respuesta a muchas de las necesidades emergentes de la sociedad requiere, inevitablemente, una transformación muy significativa de todo el patrimonio construido. Nuestros edificios y espacios públicos fueron proyectados para situaciones, necesidades y formas de vida cada vez más alejadas de nuestro presente, y mucho más del futuro que se debe construir.
Pues bien para lograr el Objetivo estratégico 2 de la AUE y especialmente el 2.5, nuestro ordenamiento jurídico básico estatal previo a la aprobación de la misma ha allanado el camino para permitir este cambio de paradigma, fomentar la regeneración contener la extensión y revitalizar la ciudad existente.
En el paradigma del Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (DUSI) es la intervención sobre la ciudad existente el reto más importante y difícil de la acción urbanística. Un tipo de intervención que debe ser principalmente preservadora más que de sustitución, ya que desde cualquier perspectiva que se quiera observar el hecho urbano (sea física, social, económica o medioambiental) resulta poco razonable en un marco en el que el parque inmobiliario está principalmente en manos privadas, el desecho periódico de la ciudad para desarrollar otra nueva sobre ella.
Pongámonos un poco más técnicos sintetizando el recorrido de la legislación urbanística tendente, precisamente, a propiciar un nuevo modelo de intervención pública y privada sobre la ciudad¹. Y así al igual que el modelo urbanístico que emergió con la Ley de 12 de mayo de 1956 de Suelo (LS56), la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS07) se centró en la producción de nueva ciudad, ya fuera sobre suelo en situación básica rural (actuación de nueva urbanización, art. 14.1.a.1 LS07) o sobre suelo urbanizado (actuación de reforma o renovación de la urbanización, art. 14.1.a.2 LS07) o incluso con la intención de obtener dotaciones gratuitas para mejorar la ciudad (actuación de dotación, art. 14.1.b LS07). Sin embargo, la LS07 no dispuso de ningún instrumento para la preservación urbana², por lo que la única herramienta contemplada continuó siendo el fomento de la rehabilitación, de resultados tan insuficientes. Tuvo que ser la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R), con los antecedentes de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y sus acciones de rehabilitación y renovación para la sostenibilidad del medio urbano (art. 109 LES) y el RDL 8/2011 con las actuaciones de rehabilitación urbana (art. 18 RDL 8/2011), la que definiera un régimen jurídico específico para la intervención en la ciudad existente al objeto de su preservación. Es el régimen de las actuaciones sobre el medio urbano (aMU).
Este régimen jurídico se inserta posteriormente en la agrupación normativa que supone el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), aunque como un régimen especial y diferenciado como constata el Consejo de Estado con motivo de su dictamen sobre el TRLSRU³. Como régimen especial y diferenciado, las aMU garantizan un marco normativo idóneo que no solo llena las lagunas legales existentes hasta la L3R, sino que remueve los obstáculos que las
imposibilitan en la práctica y propicia la generación de ingresos de todo tipo para hacer frente a sus objetivos (EM I L3R) y promueve una nueva forma de intervenir en la ciudad: la regeneración urbana integral (que pretende aunar esa idea de revitalizar-lo humano y regenerar-lo edilicio).
Para el desarrollo efectivo de las aMU, la L3R va a adoptar una serie de determinaciones nucleares que cuestionan los axiomas del urbanismo clásico e incluso los definidos para las actuaciones del régimen general, sean de transformación o edificatorias (arts. 7.1 y 7.2 TRLSRU). Al margen de las clases y sus categorías de suelo y, como ya hiciera la LS07, la L3R va a:
- Definir distintos tipos de actuaciones básicas en función de su objeto.
- Aprovechar todas las flexibilidades que le permite el marco de la regulación básica.
- Permitir unir el suelo y el vuelo en el cumplimiento de deberes.
- Establecer la obligación de participar, frente a la participación facultativa u opcional de las actuaciones de transformación.
- Extender el deber de conservación a estas nuevas actuaciones.
- Permitir afrontar la acción urbanística desde la integralidad, uniendo lo físico, lo social, lo económico y lo medioambiental en una estrategia administrativa global y unitaria.
Pero para lograr poner en práctica esas determinaciones es necesario modificar algunas regulaciones e innovar otras. Así, la L3R define tres mecanismos:
- La ampliación del deber de conservación (art. 9.1 TRLS08 modificado por la DF12 L3R, actualmente art. 15 TRLSRU).
- La Memoria de viabilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano, MEaMU⁴ (art. 11 L3R, actualmente art. 22.5 TRLSRU).
- La distribución “especial” de costes y beneficios⁵ (art. 10.1.a L3R posteriormente art. 24.2.a TRLSRU).
Partiendo de esa arquitectura jurídica y sin perjuicio de los acuerdos de las distintas Comisiones Bilaterales⁶, este nuevo régimen jurídico fue recurrido por la Generalitat de Cataluña⁷, lo que dio pie a la STC 143/2017 por la que se declaró la inconstitucionalidad de los modos de ejecución de las aMU (art. 9.3 TRLSRU), los contenidos de la MEaMU (letras del art. 22.5 TRLSRU) y las reglas especiales de las aMU (art. 24.1 parcialmente y el art. 24.2 TRLSRU), pero declarando constitucional y de aplicación plena y prevalente todo lo demás, que sigue siendo la esencia de su régimen jurídico.
A partir de esa sentencia han sido las CCAA las que, en el ámbito de sus competencias, han desarrollado las aMU de manera variopinta. Algunas no las contemplan, otras se han limitado a enunciarlas, otras a referenciar la normativa básica, otras a desarrollarlas de manera coherente y, las menos, las han desarrollado de manera divergente o alternativa. A la hora de analizar y comparar la regulación de las actuaciones sobre el Medio Urbano (aMU) en las diecisiete regulaciones autonómicas y las dos ciudades autónomas se ha de partir del canon de la regulación básica, que sin agotar su regulación, sí define un tipo de regulación separada y especial del resto de actuaciones básicas que se pueden definir en la situación básica de suelo urbanizado.
Y aquí un pequeño “tirón de orejas” pues a la vista de la regulación básica aprobada en el año 2013 con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R) y considerando que el plazo transcurrido es más que razonable para haber realizado los cambios legislativos y normativos necesarios, incluso considerando los efectos de la STC 143/2017.
En síntesis, a pesar de la STC 143/2017 disponemos de una regulación básica potente para la intervención en la ciudad existente al objeto de su preservación integral, que permite superar las barreras y rigideces de la regulación anterior, pero algunas Comunidades Autónomas no han completado su parte del recorrido. Ello no supone un problema para la implementación de las actuaciones sobre el Medio Urbano si tenemos en cuenta el principio de prevalencia de la regulación básica y los distintos programas de ayudas que, sin trastocar el modelo definido por el legislador, deben servir para afrontar los retos del medio urbano, las desigualdades, su obsolescencia y su sostenibilidad integral.
Por otra parte y desde la perspectiva de la revitalización, al igual que en Francia, los mecanismos participativos son esenciales. En las últimas décadas, sobre todo desde 2015 hemos avanzado mucho en este sentido, partiendo de la necesidad de que la participación requiere de transparencia y gracias a una masiva implementación autonómica de leyes de transparencia y participación junto con las novedades que las legislaciones urbanísticas han ido incluyendo en cuanto a los procesos participativos en la aprobación de planes y programas, la regulación parece haber aprehendido esta sensibilidad de cogestión el futuro urbano y su intervención integral, sin embargo, la otra cara de la moneda la ofrece el desolador panorama de anulaciones de planes. ¿Cuál es la razón profunda, no sólo la epidérmica formal-normativa de esta crisis profunda del planeamiento en España? A mi juicio además de la articulación muy amplia de la acción pública la clave es que la resolución de los conflictos urbanos, tanto en la extensión de la ciudad como en procesos d regeneración no se produce en el momento ni físico ni procesal adecuado. Se participa cuando las decisiones ya están tomadas, se recurre cuando la ciudad ya está hecha… por esta razón y una vez implementados en la legislación estatal y autonómica mecanismos d participación y codecisión hace falta una sociedad civil madura, y unos actores públicos y privados responsable y corresponsables de las decisiones que toman sobre el territorio y de los conflictos que generan y que también resuelven.
Las Agendas Urbanas, y la metodología de la Agenda Urbana Española son una oportunidad única para, desde una mirada estratégica, participada y holística poder enfrentarse al gran reto de la revitalización y regeneración de la ciudad existente.
Marta Lora-Tamayo Vallvé.
Catedrática de derecho administrativo UNED.
Directora de la cátedra UNED-Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.
[1] En breve publicaremos una obra dedicada a este tema: El reto de la intervención en la ciudad existente. Régimen jurídico de las actuaciones sobre el medio urbano. Cerezo,A; Tejerina, JI y Lora-Tamayo, M.
[2] A pesar de su voluntarismo, como planteaba la EM I LS07: «En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente».
[3] «A la vista de lo expuesto, la refundición operada mediante el texto consultado presenta dos características singulares:
– De una parte, se trata más de una agrupación de dos textos legales distintos, bajo una única veste formal que de una auténtica fusión material de normas. La refundición proyectada está condicionada por la pertenencia a distintos grupos normativos de los textos a aunar. En consonancia con esta circunstancia, el proyecto elaborado se limita, en su práctica totalidad, a recoger de manera separada, por mera yuxtaposición, las previsiones de la Ley de Suelo y el de la Ley 8/2013, de 26 de junio, sin realizar una auténtica integración normativa. Ello no es reprochable por cuanto no cabe ir más allá, al pertenecer, como se ha señalado reiteradamente, las disposiciones refundidas a grupos normativos distintos. Únicamente existe auténtica integración normativa en algunos preceptos concretos -en especial en los artículos 2, 3 y 4- y el proyecto lo hace adecuadamente.
– De otro lado, el texto refundido consultado se configurará – de manera un tanto inusual en nuestro derecho- como norma de cabecera de dos grupos normativos distintos -el urbanístico y el de renovación urbana-, jugando sus previsiones distintas funciones en cada uno de ellos».
[4] Es importante no confundir la MEaMU con el Estudio de Viabilidad Económico Financiera o Estudio Económico Financiero, para el PGOU art. 12.2.1.h TRLS76 o para los Planes Parciales art. 13.2.g TRLS76.
[5] Tampoco confundir con la equidistribución (clásica) de beneficios y cargas en suelo urbanizado (art. 8.3.c TRLS08 modificado por DF12 L3R, ahora art. 14.c TRLSRU).
[6] Por ejemplo la del País Vasco: Resolución de 31 de marzo de 2014, de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, por la que se publica el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas.
[7] Recurso de inconstitucionalidad 5493-2013 interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la L3R.
